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2002 啟動的我國電力體制改革至今已有十年，目前，發(fā)改委、能源局和電監(jiān)會都在思考下一步電力體制改革的發(fā)展思路。盡管，各方對于電力體制改革的市場化方向并無異議。但是，對未來改革是從發(fā)改委審批電價入手，打破行政壟斷; 還是從國家電網(wǎng)公司入手，取消全國一張大網(wǎng)，打破經(jīng)濟(jì)壟斷; 觀點卻各有不同。

回顧電力改革十年，這兩種思路的爭論一直存在。今天，當(dāng)我們再一次站在改革的十字路口前，以史為鑒就顯得尤為重要。

一、電力改革之爭——五號文出臺始末

事實上，電力體制改革源起撤銷國家電力工業(yè)部 (下稱“電力部”)，組建國家電力公司 (下稱“國電公司”)。1996 年 12 月，48 號文決定組建國電公司，次年 1 月國電公司正式成立，與電力部并存、雙軌制運行;1998 年 3 月電力部正式撤銷，原管電職權(quán)移交當(dāng)時的國家經(jīng)貿(mào)委電力司。改革的第一步——政企分開完成。自此以后，電力改革的主體主要集中在國電公司本身。

1998 年底，國電公司提出電力改革“四步走戰(zhàn)略”：第一步即成立國電公司，取消電力部; 第二步從 1998 年到 2000 年進(jìn)行公司制改組，國電公司實體化，廠網(wǎng)分開，進(jìn)行競價上網(wǎng)試點; 第三步從 2001 年到 2010 年實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，全面推行廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)，形成電力市場; 第四步從 2010 年開始，實現(xiàn)輸配分開和配售分開，最終國電公司形成一個全國一張大網(wǎng)的輸電公司。在第一步改革完成后，在落實第二步時, 國電公司開始推進(jìn)建立在省為實體基礎(chǔ)上的母子公司體制改革。

然而，改革的推進(jìn)遇到了很多阻力，并被指責(zé)形成了以省為實體的電力市場壁壘。隨即，電力改革主導(dǎo)權(quán)易主，國家計委主導(dǎo)的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組開始掌控電力改革進(jìn)程。原國電公司的思路是以全國“一張網(wǎng)”為前提進(jìn)行電力的市場化改革。然而，新成立的電力改革小組則主張拆分電網(wǎng)，打破壟斷，搞“0 4”模式。雙方圍繞著是以國電公司思路為主進(jìn)行“發(fā)、輸、配、售”的縱向功能式分離的改革，還是按國家計委的思路為主，既搞“發(fā)、輸、配、售”的縱向功能式分離，又搞橫向區(qū)域性分割相結(jié)合的破碎式改革，進(jìn)行了激烈的爭論。

下表列舉了兩種思路的主要不同：

最終出臺的改革文件即五號文是個折中的方案，即在取消原國家電力公司并將其大卸八塊的背景下，又保留了全國 “一張網(wǎng)”，組建了新的國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。

二、電力改革之惑——改革并不徹底

五號文頒布后的十年里，盡管從廠網(wǎng)分開到電監(jiān)會成立，從主輔分離到國網(wǎng)公司、大區(qū)公司和省公司“爺孫三代”的關(guān)系確立，五號文都有涉及; 但是，無論從電監(jiān)會的“花瓶”地位還是從大區(qū)公司形同虛設(shè)看，五號文雖試圖謀定中國電力改革的發(fā)展方向，可實際執(zhí)行效果卻大打折扣。

由于五號文是份妥協(xié)的方案，導(dǎo)致諸多界限并沒有厘清，后續(xù)的改革也并不徹底。加上 2002 年后很快在全國發(fā)生的大面積的持續(xù)電荒，促使人們對這次電力改革的時機產(chǎn)生了質(zhì)疑。

從某種意義上說，這場轟轟烈烈的電力改革，特別是競價上網(wǎng)要求在一個較寬松的電力供應(yīng)市場內(nèi)才能進(jìn)行。如果電力緊張，發(fā)生電荒，電力滿負(fù)荷運轉(zhuǎn)都不夠，又何來競價上網(wǎng)? 以國家計委為首的一些同志正是對這樣一個基本前提做出了誤判：只看到 2000 年以來我國電力市場出現(xiàn)的短期的、暫時的、局部的電力平衡，卻得出了長期的、總體的電力平衡的結(jié)論，認(rèn)為電力改革競價上網(wǎng)的時機已經(jīng)成熟; 甚至，在主觀上和客觀上三年沒有上新的項目。這也正是導(dǎo)致 2002 年改革后，我國出現(xiàn)三年電荒的直接原因。

在電荒的背景下，所有五號文提出的電力改革即競價上網(wǎng)、電價改革，全都讓位于應(yīng)付電荒。幸而國家電網(wǎng)沒有拆分，才使得我們在電荒時期還可以集中調(diào)動加以應(yīng)對。當(dāng)然，也正是由于電荒的發(fā)生，又使得無論是發(fā)改委控制的電價改革，還是國家電網(wǎng)控制的電力產(chǎn)品統(tǒng)購包銷，不僅沒按五號文的方向進(jìn)一步改革，反而在某種意義上將舊體制進(jìn)一步強化。

這使得大家對五號文進(jìn)行深刻的反思。反思的結(jié)果則是主張不同改革思路的人都對這個文件不甚滿意。一些人認(rèn)為五號文推進(jìn)、執(zhí)行不徹底，沒有把國家電網(wǎng)徹底拆解; 而另一些人則認(rèn)為，五號文推進(jìn)改革的時機不合理，在方式上只改“體”不改“制”——沒有抓住電價改革這個“牛鼻子”，只反國電公司的經(jīng)濟(jì)壟斷，不反發(fā)改委的行政壟斷。因此認(rèn)為五號文是在一個錯誤的時間，以錯誤的方式，導(dǎo)致電荒錯誤結(jié)果的“三錯”改革。

今天我們回顧電力改革的十年，應(yīng)該敢于直面我們所走過的道路，勇于審視這場改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)，為今后十年的電力改革打下良好的思想和認(rèn)識基礎(chǔ)。

三、電力改革之路——“放開兩頭、監(jiān)管中間、組建大能源委”

如何推進(jìn)電力改革第三步——“輸配分開”，是當(dāng)前爭議的焦點。事實上，改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，如何成功推行電價機制改革，將成為下一輪電力改革的關(guān)鍵。從更長遠(yuǎn)的角度分析，未來的改革可能從以下幾方面入手：

其一，從電網(wǎng)的壟斷角度看，應(yīng)打破國家電網(wǎng)對電價的統(tǒng)購包銷，實行廠商和大用戶直接交易。國家發(fā)改委對電力價格采取統(tǒng)購包銷的方式，限定兩頭的發(fā)電上網(wǎng)電價和銷售電價，對電網(wǎng)企業(yè)的輸配電價實行價差，這就導(dǎo)致了電力市場難以放開。開放的電力市場應(yīng)該是“放開兩頭，監(jiān)管中間”，即發(fā)電企業(yè)和用戶直接交易，政府部門只負(fù)責(zé)獨立核算中間輸配環(huán)節(jié)的價格。

其二，從價格角度來看，發(fā)改委應(yīng)將電價監(jiān)管權(quán)力快速移交到電監(jiān)會，做到只管輸配電價格，其他價格一律放開。發(fā)改委只管輸電費，這個價格全國只此一家，通過召開聽證會決定。電監(jiān)會的職責(zé)不是直接審批價格，而是監(jiān)管價格的合理性和公平性。

其三，從體制角度看，應(yīng)迅速削弱發(fā)改委的行政審批權(quán)，推動大能源委的組建，把現(xiàn)在能源局、電監(jiān)會和發(fā)改委價格司三合一，實現(xiàn)電力行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。